Club Político Argentino

Cien diputados más

Alejandro Poli Gonzalvo

En estas semanas, después de la asunción del nuevo Congreso, el Gobierno empezó a impulsar una serie de reformas estructurales con la idea de consolidar el rumbo económico, bajar el costo argentino y mejorar la productividad. Las dos primeras que se pusieron en marcha son la modernización laboral y la tributaria, para bajar impuestos, y dejó para más adelante la reforma previsional. Todos estos cambios son importantes, pero valdrán de poco sin la que quizás sea la más estructural de las reformas pendientes: la reforma del federalismo, es decir, de la relación entre la Nación y las provincias, cuyo diseño actual distorsiona la representación política y la coparticipación de impuestos con efectos muy negativos para el funcionamiento de nuestra democracia.

Por el lado de la representación política, las provincias con menos población gozan de una sobre representación desproporcionada en la Cámara de Diputados. En cuanto al sistema de coparticipación federal de impuestos, su estructura de las últimas décadas ha dado lugar a la existencia de provincias productivas, que aportan al sistema más de lo que extraen, y provincias rentísticas, que reciben mucho más de lo que producen.

Algunas de estas anomalías vienen desde el principio de nuestra historia. La Constitución de 1853 es la piedra angular de la transformación del desierto argentino en la Nación Argentina, pero el pacto constitucional que rigió los destinos del país hasta 1930 es el aprobado en 1860. Esto es así porque la Constitución de 1853 no contó con la participación de Buenos Aires, que se había apartado de la Confederación Argentina, obligando a Urquiza a fijar la capital en Paraná. Los años siguientes se invirtieron en un intrincado ajedrez político y militar, que perjudicó principalmente al gobierno de Paraná por la dramática escasez de recursos que sufría. Esta situación llevó nuevamente a la guerra, que se definió a favor de Urquiza al vencer al ejército porteño de Mitre en Cepeda en 1859. La derrota forzó a Buenos Aires a firmar el Pacto de San José de Flores mediante el cual se incorporaba al país y le daba la posibilidad de proponer reformas a la Constitución vigente, que se plasmaron en la reforma de 1860.

Buenos Aires, transitoriamente debilitada, tenía el deseo de proteger sus intereses locales y por eso el sentido de la reforma resultó en una reafirmación del federalismo. Los cambios, por ejemplo, eliminaban a Buenos Aires como capital de la República, las constituciones provinciales ya no serían revisadas por el Congreso antes de su promulgación, se restringió el derecho de intervención federal a las provincias, se suprimió el juicio político a los gobernadores provinciales por el Congreso Nacional y se reforzó el artículo que establecía que las provincias conservaban todo el poder no delegado en la nación, entre otras. Esta catarata de disposiciones de autonomía provincial se remató con el que seguramente era el punto central de la disputa entre Buenos Aires y la Confederación: la distribución de las rentas de la aduana. En este punto, se afianzó la nacionalización de la aduana que había propuesto Alberdi. En realidad, fue una victoria pírrica: mientras que en 1853 la nacionalización no tenía límite en el tiempo, en 1860 sólo existiría hasta 1866; era la máxima concesión que estaban dispuestos a hacer los hombres de Buenos Aires.

Alberdi esperaba que la Constitución de 1853 contuviera el federalismo de las provincias y fortaleciera el rol del Estado nacional. En buena parte, así funcionó a partir de 1880, tras la derrota de Buenos Aires frente a Roca. Pese al sesgo de los preceptos federales de la Constitución de 1860, el presidencialismo se reforzó gracias al manejo de los recursos económicos por el Tesoro nacional. Sin embargo, durante el período democrático se revirtió esa tendencia y se acentuaron los desequilibrios entre el Estado Nacional y las provincias, inclinando la balanza a favor de las provincias con menor población.

Sobre representación en diputados

En julio de 1983, tres meses antes de las elecciones, el último presidente de la dictadura, Reynaldo Bignone publicó un decreto en el que subía de dos a cinco el piso de diputados nacionales por provincia e iniciaba la sobrerrepresentación parlamentaria de las provincias con menos habitantes: “El número de diputados nacionales a elegir será de uno por cada 161.000 habitantes o fracción no menor de 80.500. A dicha representación se agregará, por cada distrito, la cantidad de tres (3) diputados, no pudiendo en ningún caso ser menor de cinco (5) diputados ni inferior a la que cada distrito tenía al 23 de marzo de 1976”.

El número de 161.000 habitantes se basaba en el censo de 1980, cuya utilización para el cálculo surge del artículo 45 de la Constitución Nacional: “Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado”. Sin embargo, y pese a que desde entonces se hicieron cuatros censos nacionales (en 1991, 2001, 2010 y 2022), nunca se aplicó la actualización del número de diputados del artículo 45, por lo que la actual base de representación en diputados debe considerarse inconstitucional.

De haberse aplicado la norma constitucional, según el censo de 2022 se debería incrementar el número de diputados a 359, con una importante ganancia de escaños para Buenos Aires (llegaría a 112 bancas, frente a las 70 actuales), Córdoba, Santa Fe y Mendoza mientras que de las diez provincias que hoy tienen cinco bancas (por el mínimo fijado por Bignone), cuatro no incrementarían su número y las otras seis apenas lo harían en uno o dos escaños.

Especulaciones aparte, lo correcto jurídicamente sería sancionar una ley para incrementar la cantidad de diputados e incluso eliminar el mínimo de cinco diputados. Sostener que es políticamente inviable sancionar una ley que respete la Constitución no es una excusa válida, porque su espíritu es que el voto de todos los ciudadanos sea equivalente, cualquiera que sea el distrito en que viva, y eso hoy no sucede. Mientras que se requieren 400.600 votos para elegir un diputado por la provincia de Buenos Aires, apenas son necesarios 30.624 para elegir un diputado en Tierra del Fuego. Quienes piensen que esta actualización constitucional perjudicaría a las provincias más chicas, deben recordar que para compensar el menor peso en diputados, la Constitución otorga tres senadores a cada provincia sin tomar en cuenta su población. Según el censo de 2022, las 12 provincias con menos población representan el 14% del total pero tienen 36 senadores, es decir, el 50% del Senado.

La coparticipación federal de impuestos

Estas anomalías del federalismo argentino inauguradas en 1983 por la sobrerrepresentación en diputados se agravaron por la forma de distribuir entre las provincias los recursos recaudados por la Nación.

La Constitución de 1853/1860 no contemplaba la coparticipación federal. La Nación se financiaba con los recursos del comercio exterior y las provincias con impuestos internos y a la propiedad. Por la grave crisis de 1890, la Nación también comenzó a aplicar impuestos internos en competencia con las provincias. Por su parte, la crisis de 1930 llevó a la sanción en 1934 de la ley de «unificación de impuestos internos”, para acabar con la doble imposición nacional y provincial. Los impuestos internos serían recaudados por la Nación, pero en compensación se distribuirían con las provincias: nacía el régimen de coparticipación de impuestos, en el cual el Estado nacional retenía el 82,5% de los recursos.

Antes de 1983, los criterios para distribuir esa plata entre las provincias eran objetivos: un porcentaje en proporción a la población, otro en función de la brecha de desarrollo y un tercero según la menor densidad poblacional. Sin embargo, en 1988 se sancionó la Ley 23.548, que definió el sistema de coparticipación que rige en la actualidad, con una distribución primaria del 42,34% para la Nación, del 56,66% para las provincias y del 1% para el fondo de Adelantos del Tesoro Nacional (ATN). Para la distribución secundaria entre cada provincia se fijaron porcentajes fijos, siendo la gran perjudicada la provincia de Buenos Aires (se estima que perdió seis puntos con respecto al régimen anterior) y las grandes beneficiadas fueron las provincias más chicas. Buenos Aires recibe el 20,5% de coparticipación pese a que aporta el 35% del PBI. Aún más extremo es el caso de CABA, que aporta el 20% del PBI nacional y debería recibir el 2,95% por coparticipación según el fallo de la Corte Suprema de Justicia. Cabe destacar que la provincia de Buenos Aires arrastra gravísimos problemas de gestión y corrupción, pero también es justo reconocer que el conurbano no remediará sus indicadores de pobreza mientras no reciba una coparticipación más acorde.

Este esquema redistributivo derivó en la situación actual: la mayoría de las provincias viven gracias a lo que producen las cinco provincias de mayor peso económico: Buenos Aires, CABA, Córdoba, Santa Fe y Mendoza aportan aproximadamente el 75% del PBI nacional. La consecuencia política del régimen fue que los gobernadores de las provincias chicas disfrutan del rédito político de gastar, pero no asumen el costo político de recaudar, que recae sobre el Gobierno nacional. Mientras que los ingresos propios de CABA y de Buenos Aires representan el 90% y el 50% del total de ingresos respectivamente, Formosa apenas recauda el 7% de su presupuesto.

Consecuencias y propuestas

Esta realidad ha llevado a que las provincias rentísticas tengan pocos incentivos para incrementar sus ingresos con inversiones y empleo del sector privado, debido a la facilidad de la coparticipación recibida, y se hayan concentrado en mantener un elevado nivel de empleados públicos, un clásico esquema de clientelismo político que facilita la perpetuación en el poder de los gobernadores. Este esquema vicioso ha significado que, a pesar de los fondos recibidos sin esfuerzo alguno de su parte, estas provincias no se desarrollen y tengan los peores índices de alternancia política. Eso no es todo: por el peso político que tienen en el Congreso han tenido la capacidad de bloquear reformas que buscaban modernizar las estructuras socioeconómicas del país y contribuido a sostener el populismo que nos llevó a una trágica decadencia en los primeros 40 años de democracia.

Quizá debido a estas distorsiones, la Constitución de 1994 estableció en sus disposiciones transitorias que antes de la finalización del año 1996 se debía sancionar una nueva ley de coparticipación federal. Hasta la fecha no se ha cumplido con esta cláusula, manteniendo los efectos perniciosos del régimen vigente. ¿Cuáles serían algunas propuestas para remediar esta deficiencia institucional? Acá solo podemos enunciar conceptualmente algunas líneas directrices:

Sancionar una nueva ley que actualice el número de diputados de acuerdo con la Constitución Nacional.

Sancionar la ley de coparticipación federal que estableció la Constitución de 1994.

Si no fuera posible una nueva ley de coparticipación, una reforma tributaria que premie a las provincias que incrementen la recaudación de ingresos propios en relación con los impuestos coparticipados. En esta línea, se encuentra en estudio la posibilidad de que la recaudación del IVA se divida entre la Nación y las provincias.

Descentralizar la recaudación y la administración de tributos nacionales a las provincias que así lo soliciten.

Regionalizar el país a efectos de reducir el número de legislaturas provinciales y de optimizar sinergias y capacidades de las provincias que las integren. Crear un Fondo federal para financiar la transición hacia el nuevo modelo regional.

Elevar la Secretaría de Educación al rango de ministerio y otorgarle un nuevo rol en el proyecto educativo nacional, con la administración de un nuevo presupuesto federal y metas educativas, de formación docente y de infraestructura de mediano y largo plazo.

Transferir las cajas previsionales en poder de las provincias a la Nación para permitir en el futuro la uniformización de los regímenes provinciales.

La agudización del modelo federal del país se comenzó a incubar en 1860 a contramano del pensamiento de Alberdi y los constituyentes de 1853, se agravó con el decreto parlamentario de 1983, que sigue vigente a pesar de no ser una ley de la democracia, continuó con un régimen de coparticipación que en sus orígenes buscaba un sano equilibrio entre el Estado Nacional y las provincias y que después se distorsionó hasta llegar a la ley de 1988. Ambos sistemas en conjunto representan un desafío y deben ser enmendados para impulsar el desarrollo armónico del país. La Argentina no saldrá del estancamiento solo por la modernización de su economía: necesita también un diseño institucional inteligente de su estructura federal. Hoy no lo tiene.

publicado en Revista Seúl, 21/12/2025